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Haïti : Embourbé dans la phase d’urgence

Policy recommendations
  • Le Secrétaire Général adjoint pour les Affaires Humanitaires et Coordinateur des Secours d’Urgence des Nations unies doit créer une poste de Coordonateur Humanitaire (CH) à temps plein. Le CH doit désigner le HCR et le Haut-Commissariat aux droits de l’homme comme codirigeants du cluster protection et demander à l’OIM et à tous les autres coordonnateurs de cluster de suivre les recommandations du cluster protection.
  • L’OIM doit assigner des coordonateurs de camps, ou, en dernier recours, fournir leur personnel pour combler les manques actuels au niveau de la coordination et de la gestion des camps.
  • Les gouvernements donateurs doivent attribuer des fonds au HCR afin qu’il puisse élargir sa présence opérationnelle de manière significative. Ils doivent également augmenter les fonds destinés au personnel du sous-cluster VBG et soutenir, les groupes de femmes, à la base, qui travaillent dans ce domaine.
  • La MINUSTAH doit renforcer le personnel et l’équipement de l’unité de police spécialisée dans les PDI, en particulier des traducteurs et de véhicules.
  • Les agences des Nations unies et les ONG internationales doivent nommer des officiers de liaison avec la société civile.
  • Les donateurs doivent attribuer davantage de ressources aux activités visant au développement de modes de subsistance dans les zones rurales en dehors de Port-au-Prince.
Près de dix mois après le tremblement de terre du 12 janvier, la réponse humanitaire semble être paralysée et la population haïtienne vit toujours dans l’état d’urgence. Les habitants des camps protestent contre leurs conditions de vie et les menaces d’expulsion auxquelles ils font face, et expriment leur désaccord à l’égard des nominations arbitraires ou l’absence totale des gestionnaires de camp. Les chefs de gang et les propriétaires de terrains intimident les résidents. La violence sexuelle, domestique et celle perpétrée par les gangs augmente. Il est urgent que du personnel des Nations unies plus expérimenté ainsi que des ressources supplémentaires soient affectés aux initiatives de protection humanitaire. Par ailleurs, les agences doivent accorder davantage d’attention aux activités visant à développer des modes de subsistance afin de permettre aux personnes de quitter progressivement les camps.

Etablir un réel leadership

Il est urgent de protéger les droits de l’homme des personnes déplacées suite au tremblement de terre. La vie dans des camps spontanées et sordides et surpeuplés pendant une période de temps prolongée a augmenté le niveau de violence et les conditions de vie sont épouvantables. Avec le temps qui passe, les propriétaires de terrain menacent de plus en plus d’expulser les résidents des camps. Nombreux sont ceux qui ont déjà été expulsés, et vu qu’ils n’ont nulle part où aller après avoir été déplacés à maintes reprises, ils sont intégrés dans des camps existants ou en créent de nouveaux qui ne bénéficient pas d’aide humanitaire.

Malgré ces conditions alarmantes, la protection des droits des personnes ne constitue pas une priorité pour le système de coordination des Nations unies en Haïti. Le Coordonateur Humanitaire actuel (CH), en principe responsable de l’amélioration de l’efficacité de la réponse humanitaire et de la provision d’aide, remplit également le rôle de Coordonateur résident et Représentant spécial adjoint du Secrétaire général de la MINUSTAH (mission de maintien de la paix des Nations unies). Etant donné les nombreuses exigences qu’impliquent ces différentes fonctions, la coordination des activités humanitaires en fait les frais. Il n’existe toujours pas de système efficace de provision d’aide en matière de protection. La protection doit constituer une priorité plus importante pour les hauts fonctionnaires qui font partie de l’équipe de pays des Nations unies et de la MINUSTAH, et la haute direction doit être tenue responsable de l’amélioration de la réponse en matière de protection. Si ce n’est pas le cas, le travail du personnel situé plus bas dans l’échelle hiérarchique des agences des Nations unies, visant à s’atteler aux besoins des personnes déplacées, ne portera pas ses fruits.

Le Chef de Bureau Intégré du Coordonnateur Humanitaire a récemment mis sur pied, avec les hauts fonctionnaires du Département des affaires politiques, un groupe de travail sur les violences sexuelles dans les camps. Même si ce groupe est le bienvenu, ces initiatives à plus haut niveau ne résolvent pas les dysfonctions qui existent au niveau de la coordination humanitaire des clusters en Haïti, qui n’a jusqu'à présent pas permis de garantir la protection des personnes déplacées à l’intérieur du pays (PDI).

Refugees International (RI) est préoccupé par le fait que ce soit le Haut-Commissariat aux droits de l’homme (HCDH) qui soit à la tête du cluster protection, vu son manque d’expérience opérationnelle en cas de catastrophe dans le domaine de la protection. Par conséquent, la question de la protection n’est pas une priorité au sein du système des clusters. Le leadership du HCDH n’a pas attribué suffisamment de ressources au cluster protection, ou aux sous clusters violences basées sur le genre (VBG) et protection de l’enfance. Le cluster ne dispose pas de personnel à temps plein et doit se contenter de personnel déjà surchargé et ayant des difficultés à jongler avec de nombreuses autres responsabilités. Historiquement, le travail du HCDH en Haïti a consisté à travailler sur des réformes à long terme dans le domaine juridique en élaborant des documents pour le gouvernement dans le but d’entreprendre des changements progressifs. Ce travail est certes important en Haïti mais n’est pas axé sur la réponse opérationnelle en matière de protection dans un environnement d’urgence.

Le fonctionnement du système des clusters a le potentiel de devenir plus efficace. Si la coordination du cluster protection est donnée à la fois au HCDH et au HCR, ces deux agences pourront utiliser leurs expériences complémentaires et améliorer la situation. L’Agence des Nations Unies pour les réfugiés dispose d’énormément d’expérience opérationnelle, essentielle en matière de réponse aux besoins en protection dans des situations d’urgence, mais seuls quatre membres du personnel du HRC sont déployés en Haïti et « prêtés » au HCDH. Cela n’est pas suffisant pour renforcer l’implication du HCDH dans des activités opérationnelles en matière de protection. Le cluster protection doit lever des fonds supplémentaires pour le HCR par le biais de l’appel consolidé lancé par les Nations unies afin de permettre au HCR d’élargir ses initiatives dans le domaine du déplacement de personnes à travers le pays. On doit également donner au HCR l’autorité de mettre en œuvre des meilleures pratiques dans le domaine de la protection, telles que la création d’un système de gestion des cas et le développement de procédures opérationnelles standard.

Le cluster coordination et gestion de camps (CCCM) est crucial afin d’assurer que la question de la protection des droits des résidents des camps soit intégrée par toutes les agences qui travaillent dans les camps. Cependant, c’est l’Organisation Internationale pour les Migrations (OIM) qui se trouve à la tête du cluster et elle n’est pas spécialisée dans le domaine de la protection. En acceptant la coordination du cluster, l’OIM a accepté un rôle en matière de protection pour lequel cette organisation n’est pas préparée. Actuellement, sur 700 membres du personnel de l’OIM, il n’y a que trois officiers de protection juniors qui n’ont aucun lien avec des officiers de protection locaux, ce qui leur permettrait pourtant d’avoir une meilleure compréhension du contexte culturel et des menaces auxquelles sont confrontées les personnes déplacées. Une agence seule n’est pas en mesure de faire tout le travail dans le domaine de la protection et des officiers de protections plus expérimentés doivent être recrutés par les différentes agences des Nations unies, l’OIM et les ONG internationales en Haïti.

Améliorer la sécurité des femmes déplacées
Même si la VBG a toujours constitué un problème en Haïti, un nombre accru de cas de violence sexuelle ont été rapportés depuis le tremblement de terre. Les organisations qui fournissent des services dans les camps rapportent une augmentation de la violence domestique qui est liée aux conditions de vie stressantes. Le taux de grossesse parmi les adolescentes est extrêmement élevé dans les camps et les agences médicales ont communiqué à RI qu’elles doivent traiter de nombreux cas de complications suite à des tentatives d’avortement « dans la rue ». Certaines de ces filles n’ont pas plus de 10 ans. On a également rapporté à RI que des femmes et des filles se voient forcées de vendre leur corps contre de la nourriture, surtout depuis qu’un terme a été mis aux distributions générales de nourriture en avril. L’accès aux activités qui génèrent des revenus diminuerait l’exploitation sexuelle et les abus perpétrés contre les femmes et filles.

La gestion efficace des camps et des patrouilles de sécurité réduirait également les risques de violence contre les femmes. La plupart des habitants des camps ont mis sur pied des comités des résidents, et certains ont établi des comités de sécurité, mais ils manquent d’équipement, de formation et de fonds. Dans certains camps, ces comités sont une valeur ajoutée et améliorent la sécurité, mais dans d’autres, ils sont corrompus et abusifs, constitués de membres de gangs qui sont la cause même de l’insécurité. Les gestionnaires de camp doivent prendre en charge l’institutionnalisation de ces comités des résidents et comités de sécurité et établir un lien entre eux, la police des Nations Unies (UNPOL) et la Police Nationale Haïtienne (PNH). Cela pourrait entraîner l’examen des membres des comités de sécurité et UNPOL pourrait leur donner la formation et  l’équipement requis.

Des progrès ont été faits récemment au niveau du maintien de l’ordre dans les camps mais jusqu'à présent, une fraction des habitants des camps seulement en bénéficie, et ces activités de maintien de l’ordre devraient être étendues au-delà des camps également. Depuis le mois de juillet, UNPOL a  mis sur pied une unité spécialisée dans les personnes déplacées à l’intérieur du territoire. Cette unité comprend actuellement environ 200 officiers et une présence est garantie 24 heures sur 24 dans six des camps. Ils disposent également de trois unités mobiles qui font des patrouilles aléatoires dans les camps les plus problématiques. Cette augmentation des activités de maintien de l’ordre d’UNPOL est la bienvenue, mais la présence des officiers de la PNH est encore très limitée et les officiers d’UNPOL ne peuvent pas faire d’arrestations sans eux. UNPOL ne dispose actuellement pas de traducteurs ce qui les empêche de communiquer avec les résidents des camps et ils ont besoin davantage de véhicules et autre équipement afin d’élargir leur présence. Parmi les points positifs, les militaires de la MINUSTAH, UNPOL et la PNH sont désormais formés dans le domaine de la prévention et de la réponse à la violence basée sur le genre. Il est cependant toujours crucial que l’on recrute et forme des nouveaux officiers pour la PNH et que réinstaure l’unité des femmes soit réinstaurée.

Les ressources ne sont pas suffisantes pour la programmation d’initiatives dans le domaine de la violence basée sur le genre, particulièrement pour les activités visant à renforcer les capacités des groupes de femmes locaux basés dans les camps et qui travaillent dans ce domaine. Ces groupes, même sans soutien, ont réussi à développer des formations en self-défense, des patrouilles de sécurité ainsi que des sessions d’information sur la violence basée sur le genre. Certaines de ces femmes reçoivent des menaces de mort à cause de leur travail. RI a appris que certaines agences locales travaillant sur la VBG dans les camps reçoivent désormais trois fois plus de rapports de violence sexuelle qu’avant le tremblement de terre, mais aucune agence ne dispose en fait d’un système méthodique qui recense le nombre d’incidents avant ou après le tremblement de terre. L’UNFPA se trouve à la tête du sous-cluster VBG qui n’est en réalité composé que d’une seule personne. Si des ressources supplémentaires étaient attribuées à ce sous-cluster, cela permettrait de coopérer avec les organisations de femmes haïtiennes.

Améliorer la gestion des camps

La gestion de 1.100 à 1.300 camps, comprenant à la fois des personnes déplacées suite au tremblement de terre et des sans-abri et habitants de taudis urbains d’avant le tremblement de terre qui se sont ajoutés dans ces camps, représente une tâche gigantesque, certes, mais l’OIM n’a pas encore réussi à combler les énormes lacunes qui existent. Vu que moins de 30% des camps ont un gestionnaire, la majorité des camps n’ont pas la possibilité de communiquer ou coordonner avec la communauté humanitaire internationale. Par conséquent, la plupart des ONG internationales mettent en œuvre des programmes de manière ad hoc, ce qui créé de nombreux chevauchements, incohérences et inégalités au niveau des ressources et de la programmation, ainsi que des lacunes énormes au niveau de la couverture. Ce manque de gestion met également les résidents des camps en danger. Même dans les camps où il y a un gestionnaire, leur présence et la communication sont souvent irrégulières.

Récemment, l’OIM a tenté de combler certaines lacunes grâce à l’introduction de gestionnaires au niveau des communautés et à la formation des fonctionnaires du Département de la Protection Civile du gouvernement haïtien. Bien que l’OIM ait affecté énormément de ressources au processus d’enregistrement, il n’y a cependant toujours pas de profil de la population des camps à proprement parler, ni de ses intentions à long terme.

Les conditions dans de nombreux camps sont dangereuses et intenables. Cependant, il faut informer les résidents des camps des options qui leur sont offertes pour leur relocalisation. RI a entendu beaucoup de critiques à l’égard des relocalisations coordonnée par l’OIM (plus ou moins 10.000 personnes jusqu'à présent). En particulier, très peu d’informations ont été transmises aux résidents des camps et peu d’alternatives leurs ont été offertes et la volonté des personnes à être relocalisées n’a pas été prise en compte. Le groupe de travail Housing Land and Property (HLP), qui se trouve sous le cluster protection, déclare que « la relocalisation des PDI affectés par le tremblement de terre n’a pas été opérée selon les normes, meilleures pratiques et standards internationaux. ». Six mille personnes ont été relocalisées  à Corrail, camp isolé et situé dans une zone inondable, et 42.000 personnes supplémentaires vivent actuellement aux abords du nouveau camp, et attendent visiblement de voir si les résidents des camps vont bénéficier d’un terrain ou d’autres avantages. Le manque de communication avec les personnes déplacées au sujet de leurs projets d’avenir est problématique et il est nécessaire de clarifier à qui incombe la responsabilité de la gestion de ces sites et à qui incombe celle de la planification à plus long terme.

Malgré les conditions misérables dans les camps, les résidents expriment de plus en plus leurs craintes d’être expulsés et de se retrouver sans nulle part ou aller. Le groupe de travail HLP estime que, jusqu'à présent, 15.000 personnes ont été victimes d’expulsions et 95.000 personnes risquent fortement de l’être également. Quand il n’y a pas de menaces d’expulsion, il est fréquent que les propriétaires de terrain ne permettent pas de faire des améliorations dans les camps, par exemple l’installation de systèmes d’éclairage ou l’amélioration des latrines. RI a appris que de nombreux cas de menace d’expulsion ont été transmis aux clusters protection et CCCM, mais aucune action n’a été prise pour défendre les droits des PDI. Parmi ces cas se trouve celui du camp Immaculée à Cité Soleil dans lequel vivaient des centaines de personnes. En mai, des bandits se sont mis à attaquer les résidents pendant la nuit, les menaçant avec des fusils et des machettes et leur criant dessus pour qu’ils quittent le camp. Selon les habitants du camp, ils ont tenté d’obtenir de l’aide des clusters protection et CCCM, en vain. Le comité du camp a alors cherché de l’aide auprès de la PNH qui a refusé de la leur fournir. Ils se sont ensuite adressés à la MINUSTAH qui a effectivement augmenté le nombre de patrouilles dans leur camp, sauf entre 1 heure et trois heures du matin, moment où les attaques avaient lieu. Les bandits n’ont jamais été arrêtés et les résidents des camps se sont vus forcés de fuir. Ils ont planté leurs tentes 2 kilomètres et demi plus loin.

On a informé RI d’un autre camp où le propriétaire a incendié treize tentes afin d’en expulser les habitants de son terrain. Un enfant y a perdu la vie. Dans certains camps, les propriétaires proposent des petites sommes d’argent aux gens pour qu’ils partent. Dans de nombreux cas, ces arrangements ne sont pas vraiment volontaires et provoquent par conséquent des déplacements à répétition. Même dans les cas où les gens ont encore une maison où rentrer, ils sont dans l’impossibilité de payer le loyer comme ils n’ont pas de revenus.

Combler le manque de communication

Malgré le nombre important de réunions des clusters et de sessions de planification stratégique des Nations unies et des groupes de travail gouvernementaux, la majorité des Haïtiens ont l’impression que rien n’est fait pour les aider. La vie des gens ne s’est pas améliorée et pour la plupart, les circonstances se sont détériorées. Le manque de communication est énorme et la présence des agences internationales dans les camps et dans les rues n’est pas très visible. Le niveau de frustration augmente au sein de la population, ce qui génère des incidents de sécurité et de nombreuses manifestations contre les ONG internationales.

Le leadership de la société civile haïtienne a tenté d’accéder aux réunions des clusters qui se tiennent dans l’enceinte des Nations unies en dehors de la ville, près de l’aéroport. En plus du problème d’accès, ceux qui réussissent à participer à ces réunions ont souvent l’impression qu’on ne les écoute pas et que l’on ne prend pas en compte leur vision de la situation. D’autres trouvent que les réunions des clusters ne débouchent sur aucune action concrète et sont trop déconnectées de la réalité qui existe en dehors de l’enceinte des Nations unies. De nombreux dirigeants de la société civile ont désormais laissé tomber leurs tentatives de coordination avec la communauté humanitaire internationale et les acteurs gouvernementaux, et se concentrent sur leur travail avec les communautés et les membres des camps, domaine qu’ils maîtrisent et dans lequel ils peuvent garantir une action communautaire efficace. Ils ne disposent malheureusement pas des ressources matérielles nécessaires à la mise en œuvre des projets des communautés.

La communauté des Nations unies et des ONG internationales doit s’efforcer d’impliquer la société civile haïtienne et le leadership organisé des camps dans le processus de planification de la transition et dans les plans de mise en œuvre. La nomination d’officiers de liaison avec la société civile pourrait contribuer à combler ce manque. Les réunions des clusters des Nations unies doivent être accessibles à la société civile et au leadership des camps, que ce soit en ce qui concerne l’endroit, le droit d’entrée et de langue. De nombreuses réunions des clusters se tiennent encore en anglais, et aucune en créole. Les sous-clusters VBG et protection de l’enfance ont fait preuve de progrès en organisant leurs réunions au centre-ville dans les bâtiments des ministères concernés, et en français.


Décentraliser les ressources afin de promouvoir le relèvement
Bien que le tremblement de terre n’ait pas uniquement touché Port-au-Prince, c’est là que l’attention a été principalement portée. Vu que l’épicentre était situé bien plus près de Léogâne, et que les personnes déplacées étaient dispersées à travers tout le pays, la réponse aurait dû être immédiatement décentralisée et implémentée dans tout le territoire. Les déplacements ayant eu lieu à travers tout le pays, il y avait là une opportunité de coordonner une réponse décentralisée plus efficace et plus raisonnable, tout en améliorant certains problèmes structurels principaux dus à la centralisation et qui empoisonnent le pays depuis des décennies. La communauté internationale n’a pas complètement réussi à tirer profit de cette opportunité pour la réponse humanitaire, certes, mais il n’est pas encore trop tard pour contribuer à la décentralisation.

L’assistance n’atteignant pas les personnes qui ont fui dans les zones rurales d’Haïti, nombreux sont ceux qui sont retournés à Port-au-Prince en espérant pouvoir participer à des programmes “argent contre travail”, bénéficier de ressources de secours, ou qui, suite à des rumeurs, croyaient pouvoir recevoir un terrain. Ce nombre accru de personnes empire les conditions dans les camps déjà surpeuplés. Dans la plupart des cas, ceux qui retournent des zones rurales à la capitale sont des chefs de famille, en quête de ressources et d’opportunités pour leur famille. RI s’est entretenu avec de nombreuses familles déplacées se trouvant dans cette situation dans le Plateau Central. Actuellement, on estime qu’au moins 100.000 PDI vivent dans des familles d’accueil dans cette région qui n’ont reçu qu’un soutien basique du gouvernement ou des agences internationales, et dont les ressources très limitées sont désormais épuisées.

Si l’on concentrait les ressources dans les zones rurales et dans le soutien aux familles d’accueil, cela contribuerait à stabiliser le pays et à stimuler les autres départements d’Haïti. Les agences internationales doivent affecter davantage de ressources au soutien aux capacités locales, notamment au développement de l’infrastructure rurale, l’emploi des PDI et des résidents des zones rurales pour le développement de cette infrastructure, le soutien au développement des chaînes de marché rurales, la formation à de nouveaux modes de subsistance, la micro finance, l’extension des initiatives de l’agriculture durable pour les fermiers locaux avec la réparation des système des récupération d’eau de pluie, et d’irrigation, et le soutien au contrôle de la bio peste ainsi que le soutien aux marchés de semences locales et leur distribution. Un tel investissement permettrait de mieux gérer les transitions et le processus de relèvement en réduisant la pression et la densité de population à Port-au-Prince et en travaillant par le biais des réseaux locaux de la société civile et du gouvernement.

Conclusion

Trois mois après le tremblement de terre, le niveau d’assistance fournie aux résidents des camps a baissé dans le but de réduire l’attraction vers les camps. Mais cette diminution a eu lieu sans pour autant que des alternatives soient proposées aux personnes, ce qui les oblige à rester dans les camps dans des conditions misérables. Davantage de ressources doivent être affectées aux activités en matière de protection dans les camps. Le gouvernement haïtien a déclaré que l’état d’urgence durerait jusque juillet 2011. Il n’est  donc pas nécessaire de se précipiter pour transférer les fonds destinés à l’assistance humanitaire vers un autre type d’assistance tant que des solutions ne sont pas disponibles pour les personnes déplacées. De nombreux chefs de famille voyagent de manière régulière des zones rurales à Port-au-Prince et il est possible de les motiver à quitter les camps de manière définitive en créant des programmes durables de développement de modes de subsistance.

En septembre 2010, Melanie Teff et Emilie Parry, Consultante, ont évalué les besoins des personnes déplacées en Haïti suite au tremblement de terre.