Colombia: La respuesta a las inundaciones mejora, pero persisten desafíos

Las lluvias e inundaciones intensas ocurridas en los últimos quince meses en Colombia han afectado a más de tres millones de personas. Si bien la respuesta humanitaria inicial fue débil, ha habido notables avances tanto al nivel institucional como en el terreno. A pesar de todo, con un número aún significativo de personas desplazadas o afectadas por el desastre, los desafíos persisten. Se requiere mayor apoyo para responder a los continuos problemas en los albergues pobremente mantenidos, así como para ayudar a las comunidades afectadas a reiniciar sus vidas. Los ambiciosos planes de reubicación de personas lejos de áreas de riesgo requerirán la completa participación de las comunidades afectadas si quieren alcanzar el éxito. A nivel nacional, se están gestando cambios importantes con miras a fortalecer el manejo de desastres y a construir resiliencia climática. No obstante, instituciones locales débiles amenazan con socavar las nuevas y ambiciosas iniciativas del gobierno central. Deben priorizarse, por tanto, la generación de capacidad a nivel local, así como los mecanismos de rendición de cuentas.

Inundaciones sin precedente ponen a prueba la capacidad colombiana de respuesta a desastres

A lo largo del último año y medio, Colombia se ha visto inundada por lluvias inusualmente torrenciales y constantes. Las fuertes condiciones de La Niña que emergieron en 2010 resultaron en la peor inundación ocurrida en cerca de un siglo, afectando 93 porciento de los municipios del territorio nacional. La situación se empeoró hacia finales de 2011 cuando el fenómeno de La Niña reapareció causando más inundaciones y deslizamientos de tierra. Más de 3,2 millones de personas fueron afectadas por el desastre, 1,35 millones de hectáreas de tierra de uso agrícola se inundaron y miles de vías de acceso sufrieron daños o fueron arrastradas por las corrientes. Aunque no hay cifras exactas del número de personas desplazadas, se sabe que más de 440 000 casas se reportaron como dañadas o destruidas por las inundaciones y los derrumbes. Al día de hoy, decenas de miles de personas permanecen en albergues temporales.

Dada la abrumadora dimensión y la escala del desastre, a principios de 2011 la recién electa administración del presidente Santos decidió lanzar una campaña masiva de recaudación de ayuda por las inundaciones así como poner en marcha una nueva iniciativa público-privada – Colombia Humanitaria – para administrar los fondos. Como fue señalado por Refugees International (RI) en su reporte de mayo de 2011 [1], a pesar de la robusta voluntad política a nivel nacional y de contar con un presupuesto de más de 80 millones de dólares, Colombia Humanitaria enfrentó desafíos significativos en la distribución efectiva y oportuna de la asistencia de emergencia. Retrasos en los contratos, obstáculos burocráticos, corrupción, pobre coordinación, falta de acceso del gobierno a extensas áreas del país e información incompleta, hicieron que miles de personas afectadas recibieran muy poca o ninguna asistencia. Lamentablemente, fueron los sectores más vulnerables de la sociedad que resultaron ser los más duramente golpeados y a su vez los que recibieron la menor cantidad de ayuda, entre ellos, las víctimas de las varias décadas de conflicto armado interno en Colombia y las comunidades pobres que ocupan áreas remotas o en territorios marginados propensos a inundaciones. Sus vulnerabilidades preexistentes y exposición al riesgo hicieron de ellos los más susceptibles al desastre, mientras su pobreza, privación de derechos y carencia de redes de seguridad han hecho mucho más difícil para ellos el recuperarse o buscar reparación.

Un año después: hay progresos, pero los desafíos persisten

En febrero de 2012, RI regresó para visitar varias de las regiones más duramente afectadas. El equipo encontró que la repuesta del gobierno colombiano mejoró en muchos aspectos durante la segunda mitad de 2011. Específicamente, mayor número de personas entrevistadas por RI dijeron que las remesas de comida y agua limpia se hicieron más regulares hacia mediados del año en mención. Se hicieron también visibles mejoras de infraestructura y las casas y escuelas parecían haber sido recientemente pintadas y restauradas. Gracias a los programas de educación de emergencia, y al hecho de que las comunidades desplazadas ya no usan las escuelas como albergues, miles de niños y niñas quienes no habían podido tener clases, están de vuelta a la escuela. Además, Colombia Humanitaria está financiando numerosos programas para proveer apoyo psicosocial a las comunidades afectadas, particularmente a niños y niñas, para ayudarles a sobrellevar la pérdida, el miedo y la incertidumbre frente al futuro.

A pesar de todo, persisten numerosas preocupaciones de carácter humanitario, especialmente en las áreas del país que están aún inundadas. De particular preocupación son las miles de personas que permanecen desplazadas por el desastre. La lenta marcha en la construcción de albergues temporales hizo que la mayoría de las víctimas fueran desplazadas tres o cuatro veces antes de proveérseles albergue o de retornar a sus casas. Muchos pasaron meses – en algunos casos hasta un año – viviendo en cambuches a la orilla de las carreteras o en condiciones de hacinamiento y carencia de servicios sanitarios en escuelas o iglesias, bajo constante amenaza de desalojo.

Aunque muchos de los desplazados están ahora viviendo actualmente en albergues temporales, problemas como la carencia de servicios adecuados de agua y sanitarios persisten debido al manejo insuficiente de los albergues. Por ejemplo, en el departamento del Atlántico, las letrinas de los albergues de Santa Lucía, Manatí y Candelaria nunca han funcionado y en general las condiciones de los servicios sanitarios son pobres. En uno de los albergues en Manatí, dos de los tanques de agua colapsaron y las improvisadas áreas de cocina construidas por los residentes (ninguna de las cuales fue contemplada en el diseño original) son peligrosas. Una de las agencias de ayuda que había construido algunos de los albergues le dijo a RI que el gobierno había provisto dinero solamente para construir los albergues, no para mantenerlos. Por su parte, representantes de la alcaldía local afirmaron no haber recibido dinero para reparar dichos daños.

En algunos departamentos visitados por RI – incluyendo Atlántico y Bolívar – se han puesto en marcha ambiciosos planes para reubicar las poblaciones desplazadas lejos de áreas propensas a inundaciones. Aun así, es probable que asegurar la tierra y construir las casas tome su tiempo – más de un año, de acuerdo con la Oficina de la Gobernación del Atlántico. Así, es muy posible que los albergues temporales existentes, los cuales fueron diseñados para durar de tres a seis meses, estén albergando poblaciones desplazadas por más largo tiempo.

Las constantes lluvias y las inundaciones han dificultado también el restablecimiento de los medios de subsistencia. Muchas de las comunidades más afectadas – por ejemplo, aquellas en la región de la Mojana al sur del departamento de Córdoba y las comunidades afrocolombianas e indígenas – vivían ya por debajo del umbral de pobreza antes del desastre. Muchos de ellos son agricultores quienes perdieron sus cultivos y animales durante las inundaciones y quienes, debido a las condiciones de constante humedad, no han podido volver a cultivar. La carencia de programas de subsistencia sólidos fue especialmente preocupante debido a que Colombia Humanitaria cesó la entrega de ayuda alimentaria en la mayoría de áreas hacia finales de 2011 a medida que el gobierno disminuyó la fase de “respuesta humanitaria” de la emergencia. Varios oficiales gubernamentales, nacionales y locales, expresaron preocupación acerca de la creación de dependencia en la población ahora que ha pasado más de un año desde el inicio de la crisis. Aun así, no queda claro cómo podría esperarse que la gente – especialmente en las áreas que están aún inundadas – se volviera más autosuficiente, cuando sus medios de subsistencia han disminuido significativamente y las fuentes alternativas de ingreso permanecen escasas.

Yendo más allá, se requiere mucha más atención para asegurar que aquellos que permanecen desplazados reciban albergue, agua y servicios sanitarios adecuados y que la población afectada tenga acceso a medios de subsistencia. Los gobiernos locales y departamentales requieren mayor asistencia para desarrollar mejores estrategias de albergue así como para asegurar el cumplimiento de los estándares internacionales mínimos para el tratamiento de las poblaciones desplazadas. El gobierno debe considerar la celebración de contratos ó de convenios necesarios para el mejoramiento en el manejo de los albergues existentes, y las agencias internacionales con experticia en manejo de albergues, agua y servicios sanitarios deben ser involucradas para hacer frente a los problemas técnicos.

La decisión del gobierno colombiano de dividir la respuesta a las inundaciones en dos fases – la fase de respuesta humanitaria a cargo de Colombia Humanitaria, y la fase de rehabilitación y reconstrucción a cargo del Fondo de Adaptación – tiene la ventaja de proveer una oportunidad al gobierno para evaluar el riesgo de desastre antes de iniciar la reconstrucción. Como se mencionó anteriormente, en algunas regiones, el gobierno no ha permitido que las personas que vivían en áreas propensas a inundaciones retornen a sus casas. En este aspecto, el gobierno merece un reconocimiento por abstenerse de crear a un escenario común post desastre que pone en vía de nuevo a la población vulnerable directamente a una situación riesgosa. Sin embargo, a corto plazo, dividir la repuesta en fases ha enlentecido los programas de rehabilitación, los cuales podrían haber producido soluciones permanentes más rápidas, dejando muchas personas desplazadas por largos períodos con asistencia limitada.

Además, a largo plazo, reubicar miles de personas es una tarea desafiante que estará cargada de dificultades y que presentará serios riesgos para las poblaciones afectadas. El gobierno parece estar enfocado en asegurar el éxito y ha involucrado al sector privado, incluyendo el concurso de arquitectos para el diseño de las casas y donaciones privadas de tierra. Aun así, la necesidad de involucrar más completamente a las mismas comunidades afectadas en los planes de reubicación, y asegurar su consentimiento libre, previo e informado, no puede ser pasada por alto. Esto incluye la obtención de una completa participación de las comunidades afectadas en todas las fases del proceso de reubicación, desde la escogencia del terreno hasta el diseño y construcción de viviendas adecuadas y culturalmente apropiadas. Los nuevos emplazamientos deben proveer acceso a servicios básicos, educación, mercados, medios de subsistencia y empleo. RI visitó muchas comunidades que están divididas en torno a los planes de reubicación del gobierno debido a que los sitios seleccionados son lejanos, las casas y/o parcelas de tierra son muy pequeñas, o los diseños y materiales de construcción de las viviendas son inadecuados. Debe darse a las comunidades mayor oportunidad para que sean ellas mismas quienes dirijan el proceso en lugar de ser engatusadas en el camino. Es de suma importancia que medidas de control y rendición de cuentas sean puestas en marcha junto con los procedimientos necesarios para brindar a las comunidades afectadas los mecanismos de denuncia y las garantías del debido proceso.

Una llamada de alerta lleva a importantes mejoras institucionales

Si bien el impacto económico y humano de las inundaciones no puede ser subestimado, la crisis ha dejado algunos logros importantes y positivos. El primero y más notable, creó conciencia de los altos riesgo de desastre que enfrenta Colombia, y de la necesidad de prepararse mejor para el manejo de dichos riesgos. Habiendo hecho del manejo de desastres una prioridad nacional por décadas, Colombia (al igual que muchos otros países, incluyendo los Estados Unidos y Japón), pensó que estaba preparada. Sin embargo, la severidad y el alcance geográfico del desastre de la Niña 2010-2011 puso el sistema a prueba, y develó serias deficiencias. La creación de Colombia Humanitaria estuvo bien intencionada, pero corrió con desafíos significativos que entorpecieron substancialmente la pronta distribución de la ayuda humanitaria. Con todo, un problema más endémico fue la falta de capacidad a nivel local.

Colombia merece crédito por enfrentar esas deficiencias, y el enfoque renovado del país en el manejo de desastres es evidente en varios e importantes cambios institucionales. En noviembre de 2011, el gobierno elevó la Dirección de Gestión del Riesgo desde su lugar bajo el Ministerio del Interior al de oficina de nivel ejecutivo que reporta directamente al Presidente, y la cual es administrativa y financieramente independiente. Los principales objetivos de la nueva Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) son dirigir la implementación del manejo del riesgo de desastre, crear políticas para el desar-rollo sostenible y coordinar la operación del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (SNPAD). Además, la ley que creó en 1989 el SNPAD (decreto 919) está siendo revisada actualmente para fortalecer aún más el sistema nacional de manejo de desastres con un enfoque mayor en la prevención y reducción del riesgo. Con miras a cumplir efectivamente sus ampliadas responsabilidades, tanto el personal de la agencia como el presupuesto han sido substancialmente incrementados.

Adicionalmente, el Ministerio del Medio ambiente ha recibido aprobación preliminar del Fondo de Adaptación para mejorar el control de inundación en cuencas claves. Uno de los componentes del proyecto, liderado por el Instituto Nacional de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM), será diseñar e implementar un sistema integrado de alerta temprana que comprenda una red de 457 estaciones hidrometereológicas. Con capacidad para medir el flujo de los ríos en tiempo real, el nuevo sistema garantizará que la información hidrometereológica alcance oportunamente tanto a los encargados de tomar decisiones como a las comunidades.

Reforzando la capacidad del gobierno local para responder al conflicto y a los desastres naturales

El que el nuevo enfoque gubernamental en el manejo de desastres y la adaptación al cambio climático sean o no exitosos, dependerá en buena parte de la habilidad del gobierno para implementar efectivamente sus planes a nivel local. Las pasadas elecciones, y el hecho de que los goberna-dores y alcaldes recientemente electos están ahora trazando los planes de desarrollo, provee una importante oportunidad, y una sobre la cual el gobierno está capitalizando. Una revisión del decreto 919 bajo consideración actualmente requeriría que los municipios separen un cierto porcentaje de sus presupuestos para preparación y respuesta a desastres. Adicionalmente, la UNGRD está trabajando en conjunto con el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) para implementar un programa de entrenamiento en el manejo de desastres dirigido a los comités departamentales y municipales (CREPADs y CLOPADs), las comunidades locales, los operadores locales y la Cruz Roja. Para complementar estas medidas, el gobierno debe instaurar mecanismos adecuados de rendición de cuentas y veeduría.

Tanto las agencias internacionales como los donantes tienen un papel importante que jugar en el fortalecimiento demanejo de desastres a nivel local, y muchos programas están ya en proceso. Con fondos de la Unión Europea, el Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en cooperación con el gobierno colombiano, está implementando un promisorio programa en el norte colombiano que busca asistir a los gobiernos locales y departamentales en el manejo de riesgo de desastres, así como más ampliamente en la adaptación al cambio climático. Por su parte, Oxfam UK recientemente recibió fondos de la Oficina de Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA) para capacitación de los CLOPADS en tres municipios propensos a desastres. Uno de los primeros pasos en el proyecto será analizar dónde están los cuellos de botella a nivel local, proveyendo de este modo, los diagnósticos de terreno que tanto se necesitan para complementar las iniciativas gubernamentales provenientes desde arriba.

Siguiendo adelante, los Estados Unidos y otros donantes deben enfocarse en programas que tengan una aproximación holística para la construcción de una gobernabilidad local sólida en regiones inseguras del país. En el año que viene, los gobiernos locales – en adición al fortalecimiento de manejo del riesgo de desastres – estarán asumiendo nuevas responsabilidades y autoridades en conexión con la implementación de la Ley de Víctimas y de la Ley de Restitución de Tierras de 2011, dos piezas históricas de la legislación que buscan proveer reparación para las víctimas de las varias décadas de conflicto armado interno en Colombia. Actualmente, en cooperación con el gobierno colombiano, la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) está implementando un programa que busca restablecer la presencia del Estado en 51 municipios previamente bajo el control de los grupos armados ilegales y facilitar la implementación de las Leyes de Víctimas y de Restitución de Tierras. Un componente central del programa será mejorar la capacidad del gobierno municipal y asistir a alcaldes recientemente electos así como a oficiales locales y sus equipos en el trazado de los planes de uso de tierras y de desarrollo. Dado que muchas de las áreas en las cuales USAID está trabajando fueron fuertemente afectadas por las inundaciones de 2010-2011, el programa debe incorporar la reducción de riesgo de desastres y la planeación para emergencias, comprendiendo asistencia a los municipios para asegurar la inclusión de partidas de presupuesto para manejo de desastres dentro de los planes de desarrollo. En efecto, la reducción del riesgo de desastres y la planeación para la respuesta de emergencia complementarían la asistencia planeada en las áreas de agricultura, medios de subsistencia, infraestructura y titulación de tierras. Finalmente, los donantes deben apoyar programas para ampliar la capacidad de veeduría por parte de las agencias del Ministerio Público colombiano, tales como la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo.

Definiendo un papel para el equipo humanitario de país (EHP)

Como fue señalado por RI en su reporte de mayo de 2011, muchos percibieron la respuesta del EHP a las inundaciones de 2010-2011 como débil, especialmente dadas las alarmantes condiciones humanitarias que persistieron en el terreno. Si bien el gobierno colombiano no permitiera que las Naciones Unidas (ONU) recaudara fondos para lanzar una respuesta más completa, muchos sintieron que el EHP fue lento para reaccionar ante la crisis y que la coordinación fue débil.

Un año después, algunas mejoras se han llevado a cabo, más notablemente un esfuerzo por mapear y captar la población “doblemente afectada” – aquellas personas afectadas tanto por el conflicto como por las inundaciones. (De acuerdo con la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento [CODHES], cuatro de cada diez víctimas de las inundaciones son personas en condición de desplazamiento interno por el conflicto). Con 5,55 millones de dólares en fondos provenientes del gobierno colombiano, el EHP está implementando un programa para asistir a las poblaciones doblemente afectadas de la región del Pacífico en lo concerniente al agua, servicios sanitarios, albergues, recuperación temprana, seguridad alimentaria y asistencia en salud. Los beneficios específicos del diseño de este programa incluyen su aproximación multisectorial y su énfasis en la calidad de la intervención, no sólo en la distribución de asistencia material.

Aun así, menos claro es si el EHP ha aprovechado o no las inundaciones de 2010-2011 como una oportunidad para repensar de aquí en adelante su enfoque de respuesta a los desastres naturales. Desde un punto de vista positivo, se han puesto en marcha nuevas herramientas para mejorar el flujo de información. Estas incluyen una sala de respuesta de emergencia o “sala de situación” que permite compartir información entre el gobierno, las agencias de la ONU y otros actores humanitarios, así como también sirve de nueva plataforma para compartir información en línea con voluntarios en el terreno. Sin embargo, a un nivel más amplio, no parece que el EHP y los donantes han valorado ni evaluado las lecciones aprendidas, o puesto en marcha planes o procesos que permitan en el futuro a las agencias internacionales identificar y llenar con rapidez los vacíos de protección existentes en la respuesta gubernamental. RI habló con varias organizaciones que permanecen escépticas con respecto a la habilidad del EHP para coordinar y responder efectivamente a desastres naturales inesperados, dado el gran número de agencias involucradas (11 agencias de la ONU y más de 35 organizaciones no gubernamentales internacionales), y su inhabilidad para asumir la toma rápida de decisiones ejecutivas.

El EHP parece continuar sintiéndose constreñido por sus limitados fondos así como por su menguado papel operacional en la respuesta a desastres, y por su preocupación de poner en riesgo su relación de trabajo con el gobierno colombiano. Estas restricciones parecen haber empantanado tanto la motivación por una autoevaluación más crítica como el entusiasmo por identificar aproximaciones más creativas y efectivas que permitan al EHP capitalizar enteramente su papel complementario de soporte técnico. Sin embargo el hecho es que a pesar del estatus de Colombia como país de ingreso medio y de sus fuertes iniciativas gubernamentales a nivel central, muchas regiones del país permanecen altamente inseguras e inasequibles al Estado. Al mismo tiempo, las instituciones locales son incapaces de responder eficazmente a las necesidades humanitarias en caso de desastres naturales.

Como primer paso, el EHP debe convocar una reunión de trabajo o una conferencia tanto para las agencias humanitarias como para los donantes con el fin de evaluar las lecciones aprendidas del desastre de la Niña 2010-2011, y sobre cómo implementar una respuesta más efectiva y rápida en el futuro. La cuestión más amplia sobre el papel de la ONU en países de ingreso medio como Colombia, que aún enfrentan necesidades humanitarias, debe también ser explorada. El Programa Conjunto para la población doblemente afectada en la región del Pacífico marca un importante avance, el cual ojalá, fortalezca la confianza tanto del gobierno nacional como local en la capacidad de la ONU para jugar un papel complementario que pueda ser expandido y replicado en el futuro. Yendo más allá, se deben hacer esfuerzos para asegurar que estos y otros programas logren reforzar los sistemas de respuesta existentes en los gobiernos locales, en lugar de trabajar paralelamente a ellos, e incorporar las mejores prácticas y el enfoque de derechos.

El contenido de este reporte está basado en información obtenida por Alice Thomas, directora del Centro Bacon para el Estudio del Desplazamiento Climático de Refugiados Internacional, durante su visita de tres semanas a Colombia en febrero de 2012. La abogada Thomas entrevistó a oficiales de los gobiernos de Colombia y de los Estados Unidos, agencias de la ONU, organizaciones no gubernamentales internacionales y locales, organizaciones religiosas y representantes de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja. Entrevistó también docenas de comunidades afectadas en los departamentos de Sucre, Córdoba, Atlántico y Bolívar.