Un nuevo camino a seguir: refuerzo del contexto de protección en México

Resumen

México desempeña un papel único en Norteamérica como país de origen, tránsito, acogida y retorno de muchos migrantes, entre ellos, solicitantes de asilo y otras personas desplazadas. En lo últimos años, México se ha convertido en el país de acogida de un número cada vez mayor de solicitantes de asilo. El sistema de asilo mexicano ha mejorado, pero para muchos solicitantes de asilo aún no existen garantías de acceso a un procedimiento justo y oportuno. El sistema de asilo mexicano es generoso en papel, pero en la práctica enfrenta muchos retos que merman su eficacia. A esto se suma el problema que supone el aumento de la presión por parte de Estados Unidos para adoptar un enfoque centrado en el control estricto para gestionar los flujos migratorios. Pero a medida que crece el número de personas que solicitan protección internacional en México, aumenta la importancia de que este país adopte un enfoque más integral y centrado en los derechos humanos para gestionar la migración, y en particular que centre su atención en mejorar su sistema de protección internacional. Reforzar el sistema de protección serviría al doble propósito de lograr un proceso más justo y transparente para los solicitantes de asilo, y permitir que el país gestione mejor el creciente número de solicitudes de asilo que recibe. Esto reviste una especial importancia, puesto que es probable que en los próximos años crezca la migración desde Centroamérica y otras regiones, y las tendencias indican un aumento de las solicitudes de asilo en México. 

El Instituto Nacional de Migración (INM) y la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR) son las dos instituciones mexicanas con responsabilidades clave en materia de solicitantes de asilo y otros migrantes. El INM es la autoridad responsable de regular el ingreso, la estancia y la salida de ciudadanos extranjeros y mexicanos, mientras que la COMAR se encarga de tramitar las solicitudes de reconocimiento de la condición de refugiado. Tanto el INM como la COMAR pueden mitigar los problemas actuales y futuros mediante la implementación inmediata de diversas mejoras que podrían tener efectos duraderos. Con ello, el INM mejoraría el acceso al derecho de asilo para las personas migrantes que se encuentran en centros de detención y en aeropuertos, y se agilizaría la expedición de documentos migratorios. De aplicarse, las recomendaciones que realizamos también permitirían a la COMAR reducir el rezago en la tramitación y resolución de las solicitudes de la condición de refugiado, así como estudiar mejor los casos. Los solicitantes de asilo tendrían mayor capacidad para ejercer sus derechos económicos, sociales y culturales mientras esperan a que se resuelvan sus solicitudes. También ofrecemos recomendaciones diseñadas para permitir al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) cumplir mejor el objetivo de ayudar al gobierno mexicano a través del Marco Integral Regional para la Protección y Soluciones (MIRPS), y para permitir a los Estados Unidos ser un socio regional más eficaz mientras México se esfuerza por lograr una gestión más eficaz de la migración. 

Antecedentes

El sistema de protección internacional de México es generoso en papel. México es parte de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y la Constitución mexicana garantiza el derecho de las personas a solicitar y recibir asilo. México también se encuentra entre los gobiernos que adoptaron la Declaración de Cartagena de 1984, en la que se amplió los fundamentos para otorgar la condición de refugiado. En este sentido, la Ley sobre Refugiados, Protección Complementaria y Asilo Político de 2011 de México brinda protección a los solicitantes de asilo que cumplan los requisitos de la Convención de 1951 o de la Declaración de Cartagena. En la práctica, México aplica estas normas a los solicitantes de asilo de determinados países, especialmente a los venezolanos, de los que el 98% recibe protección internacional. Los solicitantes de asilo a los que se les concede la condición de refugiado a través de la COMAR se convierten en residentes permanentes con derecho a quedarse indefinidamente y a acceder a empleo, sanidad y educación. Pueden solicitar la naturalización después de cuatro años. Si el solicitante de asilo no recibe la condición de refugiado, puede recibir la Protección Complementaria debido a riesgo de tortura, trato cruel o inhumano. La Protección Complementaria proporciona acceso a muchos de los mismos derechos que la condición de refugiado, salvo en lo tocante a la reunificación familiar. 

El proceso de asilo se compone de cuatro o cinco pasos clave, que se describen a continuación: 

Este sistema adolece de problemas graves que menoscaban su generosidad y eficacia; desafíos que se agudizan debido a la severa falta de financiamiento que sufre la COMAR. Durante años se asignó a la COMAR un presupuesto deplorablemente bajo que contribuyó a una creciente acumulación de solicitudes sin resolver. Afortunadamente, de 2019 a 2020, el gobierno mexicano aumentó el presupuesto de la COMAR de 20,843,364 pesos mexicanos ($970,727 USD) a 47,360,858 pesos ($220,5713 USD)—lo que supone un aumento del 127.7%. Sin embargo, para 2021 el presupuesto se redujo un 14.3%, a pesar de la abrumadora necesidad de aumentar los fondos. A la reducción del presupuesto se sumó una creciente xenofobia en México, especialmente en los estados del norte, en los que los Protocolos de Protección a Migrantes (MPP) impuestos por EE. UU. han agudizado las tensiones. Incluso el jefe del INM ha realizado declaraciones xenófobas contra los migrantes. Estos sentimientos influyen en la voluntad política del gobierno mexicano de aprobar reformas. 

El Alto ACNUR respalda el trabajo de la COMAR, en buena medida a través del Marco Integral Regional para la Protección y Soluciones (o MIRPS), la aplicación estatal del Pacto Mundial sobre los Refugiados en Centroamérica. En particular, el MIRPS está diseñado para reforzar la protección, promover soluciones para las personas afectadas, y abordar las causas subyacentes del desplazamiento mediante la promoción de un entorno estable que garantice la seguridad, el desarrollo económico y la prosperidad. Los miembros del MIRPS son Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México y Panamá, y todos trabajan conjuntamente para reforzar la protección y desarrollar soluciones para los refugiados, los solicitantes de asilo, los desplazados internos y los retornados con necesidades de protección internacional. En México, el plan de acción del MIRPS insta a mejorar el procedimiento para las solicitudes de asilo, incluida la fase de registro, la atención a necesidades específicas y la determinación de la condición de refugiado. 

Cabe destacar que las decisiones políticas de México en relación con sus sistemas de migración y protección internacional no son aisladas; Estados Unidos ejerce una gran presión e influencia sobre el sentido de estas decisiones. En 2019, Estados Unidos amenazó con imponer aranceles del 5% sobre todas las importaciones mexicanas si el Gobierno de México no intensificaba el control en la frontera norte. Tras estas amenazas, Estados Unidos y México firmaron un acuerdo migratorio que alteraría drásticamente las medidas de ejecución de México en materia de migración. El Gobierno mexicano desplegó miles de miembros de la Guardia Nacional en sus fronteras norte y sur. Desde que se realizó este despliegue, el número de migrantes detenidos ha aumentado notablemente. Un mes después de que Estados Unidos y México firmaran el acuerdo, el INM detuvo a más de 30,000 migrantes, lacifra más alta de detenciones en un mes de los últimos 13 años.

El aumento de los controles de México vino acompañado de una serie de políticas interrelacionadas aprobadas por el Gobierno estadounidense para erradicar en la práctica el asilo en la frontera entre EE. UU. y México Tomados en su conjunto, estos factores han dado lugar a un acusado incremento del número de personas que solicitan asilo en México.  En particular, las políticas estadounidenses, como la práctica del “metering” y los denominados Protocolos de Protección a Migrantes (MPP) a lo largo de la frontera norte de México, empujan a muchos solicitantes de asilo que esperaban recibir asilo en Estados Unidos a solicitarlo en México tras cansarse de largas esperas en condiciones inseguras. Además, otras personas solicitan asilo en los estados del sur de México para transitar de forma segura por el país en un entorno que cada vez tiene más controles. Y, si bien el número de solicitudes de asilo había crecido cada año entre 2013 y 2019, estas solicitudes aumentaron mucho más después del acuerdo migratorio EE.UU-México y la aplicación de las restrictivas políticas estadounidenses. Según las estadísticas oficiales, el 80% de las más de 150,000 solicitudes de asilo recibidas por la COMAR entre 2013 y 2020 se habían presentado en los tres últimos años.  

Aunque las acciones estadounidenses pudieron acelerar el incremento de las solicitudes de asilo, también han intervenido otros factores. Existe un movimiento de personas mayor que nunca. Además, muchos solicitantes de asilo consideran ahora México como un lugar viable para solicitar asilo, y a medida que las condiciones empeoran en sus propios países, México puede proporcionar una seguridad y una prosperidad relativas. Y, aunque en 2020 se ha observado una reducción de las solicitudes debido a la pandemia, en 2019 se alcanzó un récord histórico con más de 70,000 solicitudes, lo que supone un aumento de más del 5,000% de las solicitudes de asilo presentadas ante la COMAR desde 2013. 

Fuente: COMAR. estadísticas oficiales. Consultado en https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/576939/CIERRE_AGOSTO_2020___01-SEPT_-2020_.pdf

Este aumento ha saturado el sistema de protección de México, especialmente si se tiene en cuenta que la capacidad de financiamiento, de personal e institucional de este sistema es inadecuado para responder a un número tan elevado de solicitudes. Con el inicio de la administración Biden en enero de 2021 es posible que surjan nuevas oportunidades para que ambos países colaboren en una reforma en materia migratoria. Por supuesto, Estados Unidos debe cambiar sus draconianas políticas de asilo actuales, pero con independencia de los resultados de las elecciones y las políticas estadounidenses subsiguientes, es del interés de México reforzar su sistema de asilo para responder al creciente número de solicitudes, ya que muchas personas seguirán teniendo necesidades de protección internacional, sin importar las circunstancias.

La pandemia de COVID-19 también ha planteado retos para los solicitantes de asilo que buscan protección internacional. Aunque la COMAR siguió recibiendo solicitudes de asilo durante la pandemia, las restricciones de la movilidad impidieron en gran medida el acceso al sistema de asilo mexicano a las personas que buscaban protección internacional. Ahora se perfila un nuevo reto en el horizonte: a medida que se reabren las fronteras, más y más personas podrían cruzar la frontera de México y solicitar asilo o tránsito seguro por el país. Ya se observan ejemplos de esto: en septiembre de 2020, una caravana de miles de personas partió de San Pedro Sula con la intención de llegar a Estados Unidos. Aunque gran parte de la caravana fue desmantelada en Guatemala, los funcionarios mexicanos estaban más que preparados para reprimir por la fuerza el movimiento de personas por el país, especialmente teniendo en cuenta la presión estadounidense y la pandemia.

Los recortes del presupuesto de la COMAR, la xenofobia, las medidas estadounidenses que han agravado los desafíos de la migración en México, y un probable aumento de los flujos migratorios en los próximos años crean formidables obstáculos para avanzar. Pero ninguno de estos obstáculos debe interponerse en las mejoras que el gobierno mexicano puede aplicar para abordar las brechas en la protección y proporcionar un proceso de asilo justo y humano que respete los derechos de las personas desplazadas.  

Barreras en el acceso a la protección internacional

Instituto Nacional de Migración (INM)

El INM ejecuta los controles, expide Tarjetas de Visitante por Razones Humanitarias y realiza muchas otras funciones relacionadas con la inmigración. El INM tiene oficinas en los 32 estados de México y se encarga de recibir las solicitudes de la condición de refugiado en estados en los que la COMAR no tiene presencia. En los últimos años, el INM ha estado bajo sospechas de corrupción. En agosto de 2020, 1,040 funcionarios del INM fueron despedidos por obligar a los migrantes a pagar hasta 300 pesos para tramitar documentos de inmigración. El INM también ha recibido críticas por prohibir el acceso a organizaciones de la sociedad civil en las estaciones migratorias. En términos generales, el INM carece de un mecanismo de supervisión independiente para garantizar la transparencia y rendición de cuentas de la institución. Más allá de estos problemas a gran escala, Refugees International tiene dudas con respecto a las prácticas de detención y deportación, de expedición de tarjetas de visitante por razones humanitarias, y de protección frente al retorno del INM.  

Detenciones y deportaciones

Los migrantes de México que huyen de la persecución y la violencia suelen ser detenidos en estaciones migratorias y deportados sin tener la oportunidad de solicitar la condición de refugiado. Los potenciales solicitantes de asilo no solo son detenidos y deportados rápidamente, sino que los informes señalan que muchos de ellos corren un alto riesgo de detención. Los solicitantes de asilo que son arbitrariamente detenidos bajo la custodia del INM no tienen la posibilidad de cuestionar la legalidad de la detención ante ninguna otra autoridad administrativa o judicial. 

Los migrantes que cumplen los requisitos para solicitar asilo normalmente ignoran que pueden hacerlo mientras están detenidos porque el personal del INM no les informa de este derecho. En algunos casos, los funcionarios del INM disuaden abiertamente a los migrantes de solicitar protección internacional. Los solicitantes de asilo que son detenidos se cansan de la situación y optan por regresar voluntariamente a sus países de origen, en lugar de completar el proceso de asilo. Aunque las tasas de detención han disminuido durante la pandemia de COVID-19 porque el INM acordó liberar a los migrantes por razones de salud pública, organizaciones de la sociedad civil revelaron a Refugees International que esas deportaciones están teniendo lugar con mayor rapidez que antes de la pandemia, lo que reduce el tiempo y recursos de los migrantes para solicitar asilo.

Tarjeta de Visitante por Razones Humanitarias

Los migrantes particularmente vulnerables, como los solicitantes de asilo, los apátridas y aquellos que huyen por razones de fuerza mayor o interés público, tienen derecho por ley a una “Tarjeta de Visitante por Razones Humanitarias,” ya sea en un punto de entrada, o bien al interior del territorio mexicano. Este documento migratorio tiene una validez de entre seis meses y un año, y se puede renovar si el motivo de su expedición persiste después de su fecha de vencimiento. La Tarjeta de Visitante Por Razones Humanitarias contiene un número de población llamado CURP, que facilita el acceso a educación, servicios de salud pública y un empleo formal en México. Por lo tanto, esta tarjeta desempeña un papel esencial en el acceso de los solicitantes de asilo a derechos sociales, económicos y culturales.

Sin embargo, es menos probable que las personas que ingresan a México por las razones anteriormente mencionadas reciban Una Tarjeta de Visitante Por Razones Humanitarias en la frontera cuando viajan solos, que cuando entran en grandes grupos. Al respecto, no existen tasas de aprobación ni cifras oficiales del número total de solicitudes de estas tarjetas realizadas en la frontera por parte de personas migrantes. Sin embargo, teniendo en cuenta la gran cantidad de personas de Centroamérica que cruzan la frontera de México, así como las razones por las que huyen de los países de esta región, se esperaría una cifra mayor de tarjetas humanitarias concedidas en un punto de entrada. Sin embargo, entre 2015 y septiembre de 2020 solo el 0.06% del total de entradas registradas en México lo fue por razones humanitarias. Aunque se ha observado un aumento notable de entradas registradas por razones humanitarias desde 2019, los datos indican que este incremento se debe a la entrada de caravanas de migrantes y a las políticas migratorias mexicanas para regularizar a las personas migrantes que las conformaron. De hecho, se concedió un número alarmantemente bajo de tarjetas de visitante por razones humanitarias en los puntos de ingreso al país en los años en los que no hubieron caravanas, lo que podría indicar que el acceso a una tarjeta de este tipo en la frontera está más garantizado en contextos de entradas colectivas, como es el caso de las caravanas. Aunque la expedición de Tarjetas de Visitante Por Razones humanitarias en estos casos puede considerarse como una medida de protección en tanto facilitan el acceso a los servicios públicos, los migrantes con un perfil más bajo se enfrentan a más obstáculos a la hora de acceder a ellas en un punto de entrada, lo que también podría indicar la existencia de barreras tanto legales como prácticas en su acceso, y una falta de políticas de protección para los migrantes vulnerables y menos visibles. 

Además, no todos los solicitantes de asilo consiguen una Tarjeta de Visitante Por Razones Humanitarias. Según el artículo 52, apartado V de la Ley de Migración, las personas migrantes que se encuentran en un procedimiento de reconocimiento de la condición de refugiado tienen derecho a solicitar una Tarjeta de Visitante Por Razones Humanitarias. Si bien no existen datos oficiales sobre el número total de solicitudes de tarjetas de este tipo presentadas por solicitantes de asilo, llama nuestra atención que el número total de estas tarjetas concedido entre 2015 y septiembre de 2020 representa el 55% del total de solicitudes de asilo presentadas en ese mismo período. La diferencia entre las Tarjetas de Visitante Por Razones Humanitarias expedidas y las solicitudes de asilo presentadas ante la COMAR podría indicar que miles de solicitantes de asilo no han tenido acceso a la tarjeta.

Por último, a través de entrevistas con ONG mexicanas y ACNUR, Refugees International descubrió que los solicitantes de asilo detenidos no reciben esta tarjeta después de ser liberados. En estos casos, junto con el permiso de salida que les permite abandonar el centro de detención, el INM les concede otro tipo de permiso legal que no es conforme con la Ley de Migración mexicana, y que concede muchos menos beneficios que una Tarjeta de Visitante por Razones Humanitarias, como su corta duración (45 días) y su formato (un papel, en lugar de una tarjeta). 

Protección contra la devolución

Para los migrantes que ingresan a México por puntos de entrada aéreos, el INM opera un espacio similar a una estación migratoria en el aeropuerto de Ciudad de México. Este espacio es conocido como “La Burbuja“. En caso de que el INM detecte incoherencias en la documentación de una persona, un funcionario del Instituto realizará una entrevista con la persona para determinar si puede entrar en México o debe decretarse su rechazo, lo que ocasionará su devolución a su país de origen o a otro país que lo admitiera. Un rechazo es distinto de una deportación, ya que esta última implica la entrada de la persona a territorio mexicano, mientras que en el caso de un rechazo no se considera que la persona haya entrado a México. Según el Reglamento de la Ley de Aeropuertos, el acceso a estos espacios está restringido y solo pueden entrar las autoridades mexicanas, y los trabajadores de las aerolíneas. Por lo tanto, la supervisión de la operación del INM en este espacio es limitado. Como resultado de ello, el INM no tiene obligación de justificar la entrevista, que despierta dudas en cuanto a discriminación y arbitrariedad. Salvo que la persona tenga una red en México que pueda impugnar el rechazo, los migrantes son rápidamente devueltos sin tener la oportunidad de solicitar asilo. En casos en los que una persona desea solicitar asilo pero ya se ha programado su devolución, un juez puede ordenar la paralización de dicha devolución en virtud de la Ley de Amparo. Aunque un juez puede paralizar esta devolución, no existe un sistema de notificación inmediato que comunique la orden del juez a los funcionarios del INM en el aeropuerto. Un actuario judicial debe trasladarse al aeropuerto para notificar la orden judicial. Organizaciones de la sociedad civil informaron a Refugees International que, en algunos casos, los migrantes habían sido devueltos antes de que el actuario judicial pudiera realizar la notificación. 

Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR)  

La COMAR es la institución responsable de resolver las solicitudes de asilo y determinar la condición de refugiado. Desde enero de 2020 hasta finales de agosto de 2020, la COMAR recibió 24,271 solicitudes de asilo principalmente de Venezuela, Honduras, El Salvador, Guatemala y Cuba. La COMAR cuenta con cuatro oficinas en México, ubicadas en Tapachula, Tenosique, Acayucan y Ciudad de México. La COMAR carece de una presencia adecuada en el país, pero recientemente ha inaugurado varias instalaciones en Monterrey, Tijuana y Palenque, lo que facilita la prestación de sus servicios en otras partes del país. Sin embargo, las políticas y los procedimientos de la COMAR adolecen de muchos vacíos de protección que obstaculizan un acceso efectivo a la protección internacional.

Controles inadecuados

En estados en los que no hay presencia de la COMAR, un funcionario de esta institución realizará por teléfono la entrevista de elegibilidad para determinar si se cumplen los elementos de la definición de refugiado para el reconocimiento de esta condición. Refugees International habló con varias organizaciones que representan a solicitantes de asilo que señalaron que no existen protocolos oficiales para realizar entrevistas telefónicas, por lo que hay escasos controles o directrices sobre cómo se desarrollarán estas entrevistas. Los representantes legales de los solicitantes de asilo en México informaron a Refugees International que las entrevistas telefónicas a veces se realizaban en espacios públicos, es decir, sin privacidad. Estas condiciones hacen difícil para el solicitante de asilo contar sucesos dolorosos y traumáticos que podrían apoyar su caso. Bien realizadas, estas entrevistas pueden durar una hora o más para recoger todos los detalles y las razones por las que la persona solicita asilo. Sin embargo, algunas organizaciones de la sociedad civil señalaron que algunas entrevistas telefónicas duran menos de 30 minutos y no son lo suficientemente detalladas para obtener la información necesaria para tomar una decisión bien fundamentada. 

Además, la COMAR avisa a los solicitantes de asilo de la fecha y hora de la entrevista con muy poca antelación. Muchas organizaciones que proporcionan representación legal a los solicitantes de asilo señalaron que a veces la antelación es tan poca que el solicitante de asilo no tiene tiempo para llamar a su representante legal para que acuda a la entrevista. Esto frustra el derecho de los solicitantes de asilo a una tutela judicial efectiva, específicamente el artículo 20 del Reglamento de la Ley sobre Refugiados y Protección Complementaria, que permite que un representante legal acompañe al solicitante de asilo durante todo el procedimiento de asilo. Estas cuestiones son especialmente problemáticas porque la entrevista de elegibilidad es el paso más importante del procedimiento. 

Rezago de solicitudes

Debido al sustancial aumento de las solicitudes de asilo, el limitado personal y los retos burocráticos, existe una acumulación creciente de solicitudes de asilo sin resolver en México. Según las estimaciones, en enero de este año, 63,860 personas esperaban una decisión sobre su solicitud de asilo en México y más de 6,000 llevaban más de un año esperando. En junio de 2020 se acumularon 35,468 solicitudes, lo que representa una gran reducción y una mejora que Refugees International acoge con satisfacción. A pesar de este progreso, Refugees International habló con representantes legales que explicaron que representaban a solicitantes de asilo que llevaban más de dos años esperando a que la COMAR resolviera sus solicitudes. Este retraso es especialmente problemático habida cuenta de las barreras a las que se enfrentan los solicitantes de asilo a la hora de acceder a un empleo y a los servicios públicos durante los períodos de espera, como la falta de acceso a la Tarjeta de Visitante por Razones Humanitarias o la obligación de permanecer en estados con menos oportunidades laborales. Miles de solicitantes de asilo se cansaron de esperar tanto tiempo y desistieron sus solicitudes. Según Asylum Access, en 2019, 10,000 solicitantes de asilo desistieron de sus solicitudes tras esperar una media de 164 días.

Cabe señalar que durante años, la COMAR ha aplicado la Declaración de Cartagena a los venezolanos. Pero recientemente empezaron a aplicar estas mismas normas de evaluación a personas hondureñas y los salvadoreñas, lo que indica un avance positivo y muy bienvenido. La aplicación de la Declaración de Cartagena significa que las solicitudes de asilo de estos países se pueden evaluar en menos tiempo porque los criterios de evaluación pueden aplicarse más rápidamente y se requiere menos información del solicitante de asilo para tomar una decisión.  

Durante la pandemia de la COVID-19, la COMAR sigue recibiendo solicitudes de asilo. No obstante, la agencia suspendió temporalmente el plazo de tramitación de 45 días para las solicitudes presentadas después del 24 de marzo de 2020 hasta nuevo aviso, lo que quiere decir que de momento no hay plazo para tramitar las reclamaciones. La COMAR también ha reducido su personal de oficina y, por tanto, su capacidad para tramitar solicitudes. En la oficina de la COMAR en Tijuana, por ejemplo, solo hay dos personas tramitando solicitudes. La reducción de la plantilla y la suspensión del plazo de 45 días se acumula al retraso que ya existía y al tiempo que se tardan en resolver los expedientes.

Permanencia en el estado de presentación de la solicitud de asilo

En virtud de la legislación mexicana, los solicitantes de asilo deben permanecer en el estado en el que presentaron su solicitud y deben presentarse semanalmente a firmar un formulario en la oficina de la COMAR o del INM de ese estado para demostrar su presencia. Esta restricción comporta una carga excesiva para los solicitantes de asilo. La mayoría de los solicitantes de asilo en México presentan su solicitud en los estados de la frontera norte o sur. Los estados del norte como Chiapas (donde se presenta el 60% de las solicitudes de asilo) registran algunas de las mayores tasas de pobrezadel país, y en estos estados existen menos oportunidades laborales. Los estados del norte de México tienen altas tasas de violencia y delincuencia y una gran presencia de cárteles. Los solicitantes de asilo se ven forzados a quedarse en zonas en las que no pueden cubrir sus necesidades básicas o en las que existe un riesgo más elevado para su seguridad personal.  

Los solicitantes de asilo no pueden solicitar asilo en un estado y transferir su solicitud a otra oficina de la COMAR, salvo que cumplan numerosos y estrictos requisitos en relación con la transferencia. La COMAR solo permite transferencias por razones de seguridad y los solicitantes de asilo deben presentar documentación detallada de un incidente relacionado con la seguridad, como un acta ministerial. Para muchos solicitantes de asilo, presentar una denuncia ante la policía en un país extranjero constituye un proceso intimidante y difícil, y puede que sientan miedo de hablar con las autoridades.  

Plazo de 30 días para presentar la solicitud

Conforme a la legislación mexicana, un solicitante de asilo debe solicitar la condición de refugiado dentro de los 30 días siguientes a su ingreso al país y, de forma excepcional fuera de este plazo siempre que le haya sido imposible hacerlo dentro de los 30 días. El solicitante debe proporcionar una justificación y, de considerarla adecuada, la COMAR decidirá si admite o desecha la solicitud. Existen importantes obstáculos para quienes solicitan asilo fuera del plazo legal y a quienes COMAR decide no admitir su solicitud por estos motivos. Tienen más probabilidades de recibirlas los solicitantes de asilo con representación legal, misma que es muy reducida y, en caso de encontrarse la persona detenida en una estación migratoria, las autoridades del INM pueden deportarla o devolverla, con independencia de la existencia de una necesidad de protección internacional.

Falta de coordinación en la expedición de documentos clave. 

Una vez admitida la solicitud de asilo, el solicitante debe recibir la Constancia de Trámite respecto de la Solicitud de la Condición de Refugiado, esto es, el documento oficial que certifica formalmente que la persona es un solicitante de asilo y está siguiendo un procedimiento ante la COMAR. Esta Constancia también protege al solicitante de asilo de la deportación. Aunque no concede un estatus legal en México, el INM exige a los solicitantes este documento para emitir la Tarjeta de Visitante por Razones Humanitarias que facilitará su acceso a oportunidades laborales y servicios sanitarios y educativos. 

A pesar de la larga duración actual de los procedimientos de asilo, los representantes legales señalaron a Refugees International que la COMAR está tardando meses en emitir la Constancia, dejando a los solicitantes de asilo desprotegidos frente a la deportación y obstaculizando el acceso al empleo, servicios de salud, y otros servicios. Según algunas ONG, el retraso en la expedición de la Constancia también depende de la capacidad de las oficinas locales de la COMAR. En Tapachula, la Constancia se expide en un plazo de 24 a 48 horas, pero en otros estados tarda mucho más. Este problema refleja la falta de coordinación entre la COMAR y el INM para abordar conjuntamente las consecuencias del sustancial aumento de solicitudes de asilo desde 2017, así como la vulnerabilidad agravada de los solicitantes de asilo debido a la pandemia. 

Recomendaciones

Al Gobierno Federal mexicano:

• Establecer un comité de supervisión externo del INM. El INM necesita mecanismos externos de supervisión y rendición de cuentas. Un comité de supervisión independiente establecido por el Gobierno Federal mexicano podría desempeñar este papel, centrándose en particular en prácticas que podrían ir en contra del Derecho mexicano e internacional en materia de protección de solicitantes de asilo.  El comité independiente colaboraría con la sociedad civil. Esta supervisión también debe centrarse en la protección de los derechos humanos de todos los migrantes de México.

Al INM:

• Colgar materiales informativos para explicar la opción de solicitar asilo en lugares visibles dentro de las estaciones migratorias. Carteles, folletos y otros materiales de comunicación son ejemplos de medios para transmitir a los migrantes detenidos información sobre su derecho a solicitar asilo. Estos materiales deben traducirse a los idiomas más hablados por los migrantes: francés, inglés, kiché y mam.
• Garantizar la expedición de la Tarjeta de Visitante por Razones Humanitarias a todos los migrantes que cumplan los criterios para entrar en México por razones humanitarias, es decir, solicitantes de asilo, apátridas o las personas que huyan por causas de fuerza mayor o interés público. Mediante la provisión de un mayor acceso a este documento, más personas podrán obtener servicios esenciales y reducir su riesgo de vulnerabilidad. El INM también debe adaptar sus requisitos legales y prácticos para entrar en México por razones humanitarias y garantizar que aquellos que necesitan protección internacional y asistencia humanitaria tengan acceso legal al territorio mexicano. 
• Permitir la presencia de un funcionario de la COMAR en los puntos de ingreso aéreos de México, tal y como recomienda el Plan Nacional del MIRPS. La presencia de un funcionario de la COMAR en en estos espacios en los aeropuertos permite a las personas que tienen intención de solicitar asilo en México iniciar los trámites de inmediato, sin riesgo de ser devueltas.
• Permitir que las organizaciones de la sociedad civil accedan a los centros de detención. Se debe permitir a los interlocutores de la sociedad civil ingresar a las estaciones migratorias para ofrecer y prestar servicios de asesoría y representación legal a las personas migrantes detenidas. Este acceso puede ayudar a garantizar que los migrantes conozcan su derecho a solicitar protección internacional si así lo desean, y dotar de mayor transparencia a los procedimientos de detención del INM. 

A la COMAR:

• Ampliar los criterios para la transferencia de solicitudes de asilo a distintos estados. La COMAR debe permitir a los solicitantes de asilo que desean mejorar sus condiciones socioeconómicas, trasladarse a estados distintos del estado de solicitud de asilo, y autorizar la transferencia de las solicitudes a otro estado. Esto se puede hacer incluyendo los motivos económicos como razones que permitan la transferencia. La COMAR también debe ser más flexible en cuanto a las pruebas que acepta para justificar un cambio por razones de seguridad. 
• Permitir una mayor flexibilidad a la hora de evaluar el plazo de 30 días para presentar la solicitud. Para los solicitantes de asilo que no cumplen el plazo de 30 días, la COMAR debe realizar un análisis más flexible para permitir que el solicitante de asilo sea admitido al procedimiento.
• Crear un protocolo para entrevistas telefónicas con normas basadas en los criterios de la pandemia de ACNUR para las entrevistas de elegibilidad. La COMAR debe crear un protocolo oficial para las entrevistas telefónicas que sea acorde con las normas que ACNUR recomienda para las entrevistas de elegibilidad en persona. Estos criterios deben garantizar que el solicitante de asilo tenga acceso a un espacio privado para la entrevista y que se invierta tiempo suficiente para recoger los detalles necesarios para la solicitud de asilo. 
• Avisar con tiempo suficiente para la entrevista de elegibilidad. La COMAR debe notificar al solicitante de su entrevista de elegibilidad como mínimo con una semana de antelación, para que los solicitantes de asilo puedan informar a sus representantes legales y puedan prepararse para la entrevista. 
• Mejorar la coordinación entre la COMAR y el INM en la expedición de Constancias para asegurarse de que se expidan de manera oportuna. La COMAR debe notificar de inmediato al INM que se ha expedido una Constancia para facilitar la expedición posterior de la tarjeta de visitante por razones humanitarias por parte del INM. También debe eliminarse su renovación cada 45 días, dada la gran cantidad de tiempo que tardan en resolverse las solicitudes de asilo. 
• Atención temprana para casos de alto riesgo. Los solicitantes de asilo de Honduras y El Salvador deben recibir atención inmediata o temprana en las zonas fronterizas para detectar casos en los que las normas de la Declaración de Cartagena pudieran aplicarse fácilmente. Esto simplificaría el proceso de asilo, ya que las entrevistas de elegibilidad se harían antes y los criterios se determinarían más rápido para lograr una tramitación más ágil de los casos en los que el solicitante de asilo sea de alto riesgo y tenga muchas probabilidades de recibir el asilo.   

Al ACNUR:

• Incorporar las mejoras recomendadas al INM y a la COMAR en el Plan Anual de México para 2021 del Marco Integral Regional para la Protección y Soluciones (MIRPS). El Plan Anual del MIRPS establece las prioridades, los compromisos y las acciones para que cada país mejore sus sistemas de protección internacional. A través del MIRPS, ACNUR puede apoyar al Gobierno mexicano en la aplicación de los cambios prácticos descritos en este informe con la asistencia técnica y financiera necesaria, junto con los mecanismos de supervisión y evaluación, con vistas a garantizar la puesta en marcha de las acciones aquí recomendadas. 
• Continuar trabajando con las organizaciones de la sociedad civil para impartir capacitaciones al INM. ACNUR también debe impartir capacitaciones periódicas al INM junto con otras organizaciones de la sociedad civil sobre procedimientos adecuados de admisión de solicitudes de asilo en estados donde no hay presencia de la COMAR; así como en brindar información precisa a las personas migrantes detenidas sobre el derecho al asilo y otros aspectos procedimentales relacionados con el ejercicio de este derecho. 

Al Gobierno de los EE. UU.:

• Transformar las políticas estadounidenses en materia de protección y asilo en la frontera sur de EE. UU. Tal y como ha demostrado Refugees International en otros informes, el gobierno estadounidense ha intentado erradicar en la práctica el asilo en la frontera sur para las personas que huyen de la persecución. Un giro de la política estadounidense hacia el respeto por los derechos humanos de los solicitantes de asilo tendría un efecto sustancial y significativo sobre la política interior de México. Si bien las cuestiones relacionadas con la política interior de EE. UU. en materia de asilo exceden el ámbito de este informe, es importante reconocer su importancia crítica.
• Ampliar el financiamiento para ayudar a aplicar estas mejoras procedimentales. Estados Unidos debe seguir reforzando el sistema de inmigración mexicano y su apoyo al MIRPS con financiamiento adicional al sistema de asilo de México. Este financiamiento no debe sustituir la restauración del propio sistema de asilo de los Estados Unidos, sino complementar la transformación de las políticas estadounidenses en materia de protección y fomentar los objetivos de responsabilidad compartida del MIRPS.
• Retirar las campañas de presión para obligar a México a intensificar los controles. La influencia de Estados Unidos es incuestionable en el aumento de la voluntad de México de detener y deportar migrantes antes de que tengan la ocasión de solicitar asilo. Los Estados Unidos deben trabajar con México como socio en la gestión de la migración regional, en lugar de trasladarle las responsabilidades.  

Conclusión

El sistema de protección internacional en México es potencialmente generoso y justo, pero se ve obstaculizado por una serie de factores que impiden que las personas que necesitan esta protección accedan a sus derechos y beneficios. Aunque los recursos financieros, la voluntad política, la pandemia de COVID‑19 y la presión de EE. UU. son retos considerables que deben superarse para conseguir un sistema justo, son muchos los cambios prácticos que el Gobierno mexicano puede implementar. Si el INM y la COMAR ponen en marcha estos cambios, el impacto será extraordinario para las vidas de miles de personas que solicitan protección internacional en México.  

Refugees International quisiera agradecer a Daniela Gutiérrez Escobedo por su investigación y sus contribuciones escritas a este informe.

Foto de portada: Decenas de migrantes provenientes de Centroamérica varados en el paso de la frontera El Ceibo, entre México y Guatemala, fueron llevados por las autoridades mexicanas a centros de detención de migrantes de México. Foto de la alianza Jair Cabrera Torres/Picture a través de Getty Images.